新闻分析,规定将重新出台

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摘要:2014年5月1日是《中华人民共和国道路交通安全法》实施十周年。对于这样一部伴随十几亿人出行10年的重要法律,盘点其进化历程别有一番滋味在心头:“南二环奥拓撞人案

2014年5月1日是《中华人民共和国道路交通安全法》实施十周年。对于这样一部伴随十几亿人出行10年的重要法律,盘点其进化历程别有一番滋味在心头:“南二环奥拓撞人案”“道交法第76条‘机动车负全责’风波”“醉驾入刑大讨论”“危险驾驶罪”……记忆中,那些年曾经让公众纠结过的道交法进化关键词显示了依法治路的过程并不是一帆风顺的。

全国人大常委会10月24日开始审议道路交通安全法修正案草案。草案拟对《道路交通安全法》第76条进行修改,规定机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故,有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错,应当负次要责任、同等责任、主要责任和全部责任的,机动车一方分别承担80%、60%、40%和不超过10%的赔偿责任。

对于这样一部上万字的重要法律,其根本目的无疑是保障公众出行的通畅和安全。然而从另外一个角度观察,这同样是一部厘清责任和担当的法律。在那些围绕人们出行的方方面面的法条中,凝聚着你的责任,我的责任,他的责任,也凝聚着立法者的责任和执法者的责任。

应该说,这次修正案对第76条的修正,在突出尊重和保护人的生命健康权的同时,明确了非机动车驾驶人、行人有过错情形下机动车一方承担赔偿责任的比例,使该条款更加具有可操作性,同时也较好地体现了公平原则。这次修正案对第76条的修正无疑是必要的,也是合理的。我们的疑惑在于,《交通安全法》实施至今不过三年时间,为何当初在立法时未能直接作出这样的规定?要知道,关于第76条的争议并非法律实施后才产生的新问题,而是早在立法之初就备受社会争议,那么,一个争议如此巨大的法律条文是如何得以通过的?我们是否应该从中得到一些启示和反思呢?

2004年5月9日晚,行人曹女士步行进入封闭的南二环主路,此时刘先生驾驶奥拓车在二环主路左侧第一车道内由东向西行驶,奥拓车撞到曹女士致其当场死亡,这就是当时引发很大关注的“南二环奥拓撞人案”。在道交法实施前,“人车相撞,行人违章,由行人担全责”是国内许多城市通行的事故认定准则,外界俗称“撞了白撞”;为了体现对生命权的尊重,道交法第76条规定:机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的,由机动车一方承担责任;但是,有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规,机动车驾驶人已经采取必要处置措施的,减轻机动车一方的责任。不过,这一法条在执行中引起广泛争议。道交法第76条并没有规定机动车一方承担责任的比例,而交强险等配套法规也没有同步跟上,由此导致在实际操作过程中,出现了“行人违法司机买单”的倾向,交通事故赔偿纠纷一度高发。

一部法律实施才三年就立即修改,速度不可谓不快。但是,只要法律已经正式实施,即使修正速度再快,也必然不可避免地使很多人受到不公正的对待。况且,法律在实施很短的时间内就再次修改,会给公众带来不稳定的感觉,乃至对立法的科学性产生怀疑,从而不利于培养公众对于法律的敬畏之情。很大程度上,立法的高质量正体现于法律的稳定性,与其让备受争议的法律勉强通过,不如暂缓通过的时间,在更大范围内广聚民智,以制定更加公平正义的法律。如果当初真正做到了开门立法,备受争议的第76条也许就不会以那种模糊的方式出台。但愿今后能把“修正速度”提前到立法之初,从而尽量减少发生法律“三年而修”这样的事情。

2007年12月,全国人大常委会发布《关于修改〈中华人民共和国道路交通安全法〉的决定》,明确规定当非机动车驾驶人、行人一方负全责时,机动车一方承担不超过10%的赔偿责任。从当时引发巨大争议的“南二环奥拓撞人案”到道交法第76条相关条款最终修改,用了3年多的时间。这体现了道交法在磨合过程中不断自我完善、清晰责任的进化方向。也只有公平地把责任和担当写清在法律条文中,汽车社会才会形成和谐运转、良性前行的动力。

在最近几年的立法过程中,还没有哪部新法像《道路交通安全法》那样引起过激烈的社会反响。

同样令人难忘的是道交法另外一次重大修改,那就是俗称的“醉驾入刑”,也正是以2011年刑法、道路交通安全法两部重要法律修改为标志,道路交通管理法制建设水平迈上一个新台阶。法律修改后对醉酒驾驶、追逐竞驶等违法犯罪行为给予更严厉的处罚。这种顺应广大人民群众对交通安全的期待,用更严格的立法保障公共安全的进化方向受到社会各界的高度认同,反映了我国道路交通安全发展的客观要求,也推动道路交通法律法规体系进一步健全完善。在网络上,甚至诞生了“像打击醉驾一样……”的句式,足以从一个侧面可以看出更严格的立法方向符合民心期许。

道路交通安全法第76条被广泛理解为“机动车全责”条款,它规定,“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的,由机动车一方承担责任;但是,有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规,机动车驾驶人已经采取必要处置措施的,减轻机动车一方的责任”。这一条款援引了《民法》中的无过错责任原则,对道路交通中强势的一方加大了责任承担,对弱势的、容易受到伤害的一方实施了更严格的保护,从立法本意上看本无不妥。但是,由于当时交强险制度尚未落实,商业三者险的赔付额度普遍过低,《保险法》又不支持无过错责任的赔付,于是,这样的归责办法就导致了新的不公平。在行人和非机动车道路违法现象较为普遍的情况下,“第76条”导致了这样的悖谬现象:行人和非机动车的道路违法行为,有可能让守法的机动车驾驶人倾家荡产!

徒法不足以自行。回首道交法实施十年路,执法的责任和担当同样重要。这其中,既包括“史上最严交规”严格落实为公共安全带来的新气象,也包括司法层面对“醉驾入刑”不打折扣地执行。

而在后来的执法实践中,“第76条”也确实带来了一定程度的混乱。由于对“第76条”的理解不同,不合情理的事故处理案例屡屡见报端。于是,“第76条”面临甫一落地就不得不修改的窘境,媒体的批评连篇累牍。

还记得2011年5月17日,北京三起酒后驾车案同日开庭审理:上午,北京市第二中级人民法院开庭审理陈家酒驾致两死一伤的长安街英菲尼迪车祸案;下午,北京市东城区法院开庭审理北京“醉驾入刑”被查第一人李俊杰和国内知名音乐人高晓松醉酒驾车案。“我想告诉广大司机,酒驾后果只有血的教训”,当日的法庭上,陈家的悔恨不知震撼了多少人的心灵。然而法律是无情的,当醉驾已经转化为危害公共安全的恶果时,后悔又有什么用呢?

回想起来,《道路交通安全法》经人大常委会审议通过之后,媒体的宣传堪称铺天盖地,但此前,该法的起草过程却一直风平浪静,人们既无从了解法律条文的细节,更没有机会对之说三道四。而正是由于这样一个民主评议过程的缺失,让一部理念很新的法律出现了瑕疵,也让它错失了及时自我订正的时机。“第76条”要修改,这是值得庆幸的。但愿以此为契机,有关方面能够敞开公民立法的大门。只有在立法过程中贯彻民主与科学的精神,我们的立法质量才会得到大幅度的提升。

我们也欣喜地看到,随着中央八项规定的落实,执法部门对长期以来存在的公车违反道交法网开一面的减免果断亮剑。例如,湖南省公安厅以“零减免”“治公车”为突破口,严格规范开展交通违法处理行为,并下文禁止减免任何车辆的交通违法处罚。对违规减免处罚的,一律按“谁审批、谁负责,谁签字、谁负责”的原则,严格追究相关人员责任,确保交通违法处罚“零减免”执行到位,改善道路交通秩序,扭转特权车肆意违法道交法的乱象,还道交法尊严,重塑执法公平和执法威信。这种较真的劲头,正是道交法在执法层面不可或缺的责任和担当。

从法律层面看“新交法”修正案草案,无非是“新交法”第76条该不该修改?

在道交法实施十年的过程中,难以忘记的还有“中国式过马路”这样的尴尬,这凸显了守法的责任是每个交通参与者、每种交通参与形式都要具备的。从某种角度上来说,道交法是对人们出行做出最细致规范的法律。也正因为此,在守法层面自始至终面临着法不责众心态的挑战。对此,一蹴而就的运动式整改可能难以根治,需要通过更加有力地宣传,使每个交通参与者都能认识到遵守道交法的责任和担当有多重要。

对贯穿“新交法”始终的“以人为本”我们理应肯定。事实上,公众对“行人路权优先于车辆路权”这一立法理念并不缺少共识。但“以人为本”并不能简单地理解成“以行人为本”,如果“一边倒”地对行人和非机动车驾驶人实施绝对的法律保障,而无视机动车驾驶者和机动车乘车人的“人权”,就不能称之为完整的“以人为本”。对于有过错的行人,也应让其承担过错,尤其是与其故意违法行为相对应的责任。否则,因行人的违章、违法而被破坏的法律秩序就无法维系,公平原则就无法彰显。

交通管理水平是一个城市乃至一个国家现代化程度的缩影。中国刚刚迈过汽车社会的门槛,高速膨胀、快速运转的节奏压得交通参与者喘不上气。在这种背景下,道交法的下一个十年所肩负的保平安、保畅通的职责和担当更加重要,立法者、执法者、守法者的责任担当正是道交法不可或缺的进化要素和推动力。

“新交法”的立法背景是“行人违章撞了白撞说”喧嚣一时,沈阳等地还一度将此原则制度化。对于这一既有违《民法通则》,又有违人本价值的违法之法,“新交法”确有“矫枉”之责。然而“矫枉”如果过正,不但无益于理念的转换与纠纷的解决,还会加剧矛盾,衍生出新的立法和执法问题。第76条仅仅规定了“机动车撞人由机动车一方承担责任”,而实质上并无规定违章行人的责任承担,这很容易让人误解为“机动车一方负全责”。“撞了白撞”并未因“矫枉”之法得到纠正,而只是倒置了责任主体。“矫枉”的结果实质是以另一种不公代替了前一种不公。因此,修正第76条确有必要。

交通文明既应是法制的文明,规则的文明,又应是管理的文明。“新交法”在完善行人与机动车这两方责任的同时,似乎还忽略了对路政和交通负有管理之职的行政部门的责任。当然,也许这更应该由相关的行政法尤其是行政责任法加以体现。

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